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L’adoption définitive par le Parlement, le 21 juillet 2026, de la proposition de loi créant une société foncière chargée de gérer le patrimoine immobilier de l’État replace au coeur du débat juridique la question fondamentale de l’aliénabilité des biens immobiliers publics. Cette réforme, qui transforme l’actuelle Agence de gestion de l’immobilier de l’État en un établissement public à caractère industriel et commercial doté de prérogatives élargies, ne saurait faire oublier que tout transfert de propriété portant sur un immeuble relevant du domaine public demeure soumis à un régime juridique d’une particulière rigueur. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation en fournit une illustration éclatante, en rappelant avec constance les conséquences radicales de la méconnaissance du principe d’inaliénabilité, au point d’en faire un risque contentieux majeur pour les praticiens du droit immobilier.
Le principe est énoncé à l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, aux termes duquel « les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ». Cette disposition, qui constitue le socle du droit domanial français, interdit toute cession volontaire ou involontaire, à titre onéreux ou gratuit, d’un bien appartenant au domaine public. Or, la tentation est grande pour certaines personnes publiques de céder des parcelles ou des immeubles sans avoir préalablement accompli les formalités de déclassement exigées par la loi, exposant ainsi les acquéreurs à un risque contentieux dont la jurisprudence récente mesure toute l’ampleur.
Par un arrêt du 7 mai 2026, la troisième chambre civile a eu l’occasion de tirer les conséquences de ce principe dans une affaire où un acquéreur avait acquis, par acte notarié, des parcelles qui s’étaient révélées appartenir au domaine public départemental. La Cour de cassation, approuvant la cour d’appel de Caen sur ce point, a rappelé qu’« il résulte de ce texte une interdiction de se défaire d’un bien appartenant à ce domaine, de manière volontaire ou non, à titre onéreux ou gratuit et que la vente d’un immeuble du domaine public ne peut avoir lieu qu’après décision de déclassement » (Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491). En conséquence, la vente intervenue le 18 décembre 2008, portant sur des parcelles relevant encore du domaine public à cette date, encourait la nullité absolue, les parties n’ayant pas, postérieurement au déclassement du 16 mai 2014, régularisé leur accord par un nouvel acte notarié.
L’affaire soumise à la Cour de cassation dans cet arrêt du 7 mai 2026 présentait une configuration factuelle complexe, puisque l’acquéreur avait successivement acquis trois parcelles, dont deux seulement faisaient l’objet du litige en nullité. La première parcelle, initialement cédée dans des conditions similaires, avait pu être régularisée par un nouvel acte de cession du 7 août 2014, postérieurement au déclassement intervenu le 16 mai 2014. Cette asymétrie dans le traitement des parcelles illustre l’importance cruciale de la réitération de l’accord des parties après le déclassement, à défaut de laquelle la nullité absolue ne peut être écartée.
Cette solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante, déjà illustrée par un arrêt du 21 mai 2026 par lequel la troisième chambre civile, en formation de section, a jugé que « les parties ne pouvant choisir de soumettre leurs relations locatives au statut des baux commerciaux lorsqu’elles portent sur des biens appartenant au domaine public, un bail commercial ayant pour assiette un tel bien est nul de nullité absolue pour objet illicite » (Civ. 3e, 21 mai 2026, n° 24-16.483, FS-B). La Cour étend ainsi la sanction de la nullité absolue au-delà de la seule vente, pour englober tout contrat ayant pour objet un bien du domaine public, ce qui révèle la portée transversale du principe d’inaliénabilité dans l’ensemble du droit immobilier.
Par ailleurs, la jurisprudence du 19 mars 2026 est venue préciser la nature juridique des contrats portant sur des biens du domaine public lorsqu’ils sont conclus entre personnes publiques. La troisième chambre civile, renvoyant au Tribunal des conflits, a jugé que « le contrat, conclu le 28 décembre 1989, par lequel la commune a cédé au syndicat, qui est un établissement public, des biens appartenant à son domaine public, présente le caractère d’un contrat administratif, de sorte que l’action en nullité de ce contrat, formée par la commune, relève de la compétence de la juridiction administrative » (Civ. 3e, 19 mars 2026, n° 23-17.912, FS-B ; TC, 8 déc. 2025, n° 4362, publié). Dès lors, la dualité des ordres de juridiction s’ajoute à la complexité du contentieux de la vente de biens publics, imposant aux praticiens une vigilance accrue quant à la qualification des parties et de l’acte.
Le déclassement constitue l’acte administratif par lequel une personne publique retire un bien de son domaine public pour le faire entrer dans son domaine privé, le rendant ainsi aliénable. L’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que « le déclassement d’un bien appartenant au domaine public est prononcé par décision de l’autorité compétente ». Cette décision doit, pour produire ses effets, intervenir antérieurement à la cession elle-même, sous peine de nullité absolue de l’acte translatif de propriété.
L’arrêt du 7 mai 2026 apporte sur ce point une précision essentielle en écartant l’application de l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, lequel autorise pourtant le déclassement rétroactif des biens des personnes publiques. La Cour de cassation a en effet retenu que « l’acte de déclassement étant intervenu le 16 mai 2014, la cour d’appel en a déduit, à bon droit, que l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, autorisant l’autorité administrative à procéder à un déclassement rétroactif des biens, n’était pas applicable à une décision de déclassement prise avant l’entrée en vigueur de ce texte ». Cette interprétation temporelle restreint singulièrement la portée de la régularisation rétroactive et conforte l’exigence d’un déclassement préalable, seul à même de purger le vice d’inaliénabilité.
À cet égard, la Cour de cassation a également précisé que la seule décision de déclassement ne suffit pas à régulariser automatiquement la vente antérieure, lorsque les parties n’ont pas manifesté leur volonté de réitérer leur accord. La haute juridiction a relevé qu’« aucune régularisation par acte notarié n’était intervenue postérieurement à leur déclassement alors que la vente de la parcelle ZA n° [Cadastre 1] avait fait l’objet d’un nouvel acte de cession, faisant ainsi ressortir qu’il n’y avait pas eu d’accord des parties pour réitérer la vente des parcelles litigieuses ». En d’autres termes, le déclassement postérieur ne produit pas, à lui seul, un effet de confirmation de l’acte nul ; il ouvre seulement la faculté pour les parties de conclure une nouvelle vente, dont le caractère consensuel commande, en application de l’article 1583 du code civil, la rencontre des volontés sur la chose et le prix.
Cette exigence de réitération trouve son fondement dans l’article 1583 du code civil, selon lequel « la vente est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé ». Or, la nullité absolue qui frappe la vente d’un bien du domaine public anéantit rétroactivement l’accord initial, de sorte qu’un nouvel échange des consentements est indispensable, que celui-ci soit ou non constaté par un acte authentique. La pratique notariale doit donc intégrer cette contrainte temporelle dans la chronologie des opérations de cession d’immeubles publics, en vérifiant systématiquement la régularité du déclassement avant toute signature.
L’annulation d’une vente immobilière pour cause d’inaliénabilité du bien cédé entraîne, par l’effet rétroactif de la nullité absolue, l’obligation pour les parties de se restituer les prestations qu’elles ont réciproquement reçues. Ce principe, ancré dans le droit commun des obligations, connaît toutefois des déclinaisons particulières lorsque la nullité procède du rattachement du bien au domaine public, car l’acquéreur évincé a souvent engagé des dépenses substantielles durant la période où il s’est cru propriétaire.
L’arrêt du 21 mai 2026 apporte un éclairage décisif sur l’étendue des restitutions dues en pareille hypothèse. La troisième chambre civile, au visa des articles 1131 et 1304 du code civil, dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 10 février 2016, a jugé que « il résulte de ces textes que les parties doivent, après l’annulation de leurs conventions même pour cause ou objet illicite, être remises dans leur situation antérieure, et que chacune peut prétendre à la restitution en valeur des prestations fournies ». Par cette motivation, la Cour de cassation censure l’arrêt d’appel qui avait refusé d’allouer au bailleur une indemnité d’occupation au motif qu’il n’était pas propriétaire du bien loué, rappelant ainsi que l’impératif de remise en état prévaut sur toute considération liée à la qualité de propriétaire du demandeur.
En conséquence, le bailleur ayant fourni la jouissance effective d’un local commercial, fût-ce sur le domaine public, peut prétendre à une indemnité correspondant à la valeur de cette jouissance, indépendamment de la nullité du titre qui la fondait. Cette solution illustre la fonction restauratrice de la nullité, qui ne saurait aboutir à un enrichissement sans cause du preneur ayant occupé les lieux pendant plus de dix ans sans contrepartie financière. La jurisprudence du 7 mai 2026 prolonge cette logique en matière de vente, en reconnaissant que « le paiement de la taxe foncière acquittée par l’acquéreur d’un bien immobilier dont la vente a été annulée constitue un préjudice indemnisable » (Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491). La Cour de cassation écarte ainsi la solution de la cour d’appel qui renvoyait l’acquéreur à solliciter un dégrèvement auprès de l’administration fiscale, pour affirmer le principe de réparation intégrale du préjudice subi par la victime de la nullité.
Par ailleurs, cette jurisprudence s’articule avec les dispositions de l’article 1240 du code civil, anciennement 1382, qui énonce que « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». La responsabilité du notaire instrumentaire, qui avait instrumenté la vente sans vérifier la domanialité des parcelles, s’est trouvée engagée dans l’affaire du 7 mai 2026, la Cour de cassation ayant condamné la SCP de notaires aux dépens et à une indemnité au titre de l’article 700 du code de procédure civile. Cette solution rappelle, s’il en était besoin, l’étendue du devoir de conseil et de vérification qui pèse sur les professionnels du droit intervenant dans les transactions immobilières impliquant des personnes publiques. À cet égard, la consultation des fiches hypothécaires et du cadastre, si elle constitue une diligence usuelle du notaire, ne saurait suffire à établir la nature domaniale du bien cédé, laquelle relève d’une investigation spécifique auprès des services de l’État ou des collectivités territoriales concernées.
L’arrêt du 7 mai 2026 retient également l’attention en ce qu’il tranche la question de l’indemnisation des taxes foncières acquittées par l’acquéreur évincé. La cour d’appel de Caen avait refusé d’indemniser ce chef de préjudice, en considérant que l’acquéreur disposait de la faculté de solliciter un dégrèvement auprès de l’administration fiscale. La Cour de cassation censure cette analyse, au visa de l’article 1240 du code civil, en énonçant que « le paiement de la taxe foncière acquittée par l’acquéreur d’un bien immobilier dont la vente a été annulée constitue un préjudice indemnisable ». Cette solution, qui fait prévaloir le droit à réparation intégrale sur l’existence d’une voie administrative parallèle, conforte la position de l’acquéreur victime de la nullité en lui offrant un recours indemnitaire direct contre le vendeur ou le notaire fautif, sans lui imposer de diligences complémentaires auprès de l’administration fiscale.
Le contentieux de la nullité des actes portant sur le domaine public soulève, outre les questions de fond précédemment évoquées, des difficultés procédurales qui tiennent tant à la détermination du juge compétent qu’au régime de la prescription applicable. Sur le premier point, la jurisprudence du 19 mars 2026, rendue après avis du Tribunal des conflits, consacre le principe selon lequel la qualification du contrat détermine l’ordre de juridiction compétent. Lorsque le contrat présente le caractère d’un contrat administratif, l’action en nullité échappe à la compétence du juge judiciaire, ce qui impose au praticien de vérifier, avant toute saisine, la nature juridique de l’acte litigieux.
Sur le second point, la question de la prescription de l’action en nullité pour objet illicite a donné lieu à une clarification importante dans l’arrêt du 21 mai 2026. La Cour de cassation y retient que « l’article 2224 du code civil, aux termes duquel les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer, est applicable aux actions en nullité pour cause ou objet illicite, dont la prescription court dès lors à compter du jour où la partie demanderesse à la nullité a eu ou aurait dû avoir connaissance de l’illicéité de l’objet du contrat ». Ce report du point de départ du délai de prescription au jour de la découverte de l’illicéité, et non à celui de la conclusion de l’acte, constitue une protection significative pour l’acquéreur ou le preneur, qui peut ainsi agir en nullité alors même que plusieurs années se sont écoulées depuis la signature du contrat.
Cette solution s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence antérieure relative à l’article 2224 du code civil, en vertu duquel « les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ». L’application de ce texte au contentieux de la domanialité publique confère à l’action en nullité une durée potentiellement longue, qui peut déstabiliser des situations juridiques que les parties croyaient acquises depuis de nombreuses années. Dès lors, la sécurité juridique commande une vigilance accrue des praticiens lors de toute acquisition auprès d’une personne publique, afin de prévenir la survenance d’un litige dont l’issue, comme l’illustrent les décisions commentées, est invariablement la nullité absolue.
Par ailleurs, la jurisprudence du 10 avril 2025 a délimité la portée de l’imprescriptibilité attachée au domaine public en distinguant l’action domaniale, réservée au propriétaire public, de l’action personnelle exercée par le concessionnaire. La troisième chambre civile a ainsi retenu que « la société CNR, qui n’était pas propriétaire du bien endommagé, ne bénéficiait d’aucune habilitation ou délégation pour exercer l’action domaniale » et que l’action qu’elle exerçait, tendant à la réparation de dommages personnellement subis, était soumise à la prescription quinquennale de droit commun (Civ. 3e, 10 avril 2025, n° 23-18.193, FS-B). Cette distinction subtile entre action domaniale et action personnelle illustre la complexité du contentieux des biens publics et la nécessité, pour les praticiens du droit immobilier, d’adopter une approche méthodique de la qualification des actions.
À la lumière de ces développements jurisprudentiels, la création de la société foncière de l’État par la proposition de loi adoptée le 21 juillet 2026, si elle modernise indéniablement la gestion du parc immobilier public, ne modifie en rien les règles substantielles qui gouvernent l’aliénabilité des biens domainaux. Le transfert de propriété à l’établissement public nouvellement créé devra s’accompagner, pour chaque immeuble relevant du domaine public, d’une décision de déclassement préalable, faute de quoi les cessions ultérieures encourraient la nullité absolue selon les principes constamment réaffirmés par la troisième chambre civile. La circonstance que la loi confère à la future foncière la capacité de créer des filiales et de prendre des participations ne saurait faire échec au principe d’inaliénabilité, lequel constitue une garantie fondamentale attachée à la domanialité publique, opposable à toute personne publique ou privée.
En outre, la proposition de loi adoptée le 21 juillet 2026 prévoit une réduction de vingt-cinq pour cent du parc immobilier de l’État d’ici 2032, ce qui impliquera nécessairement une augmentation significative du nombre de cessions d’immeubles publics. Or, l’expérience contentieuse révélée par les arrêts commentés enseigne que les opérations de cession réalisées sans déclassement préalable exposent les parties à un risque de nullité absolue, lequel peut se manifester de nombreuses années après la signature de l’acte, compte tenu du report du point de départ de la prescription au jour de la découverte de l’illicéité. Les services de l’État chargés de la gestion domaniale devront donc intégrer cette exigence dans la préparation des futures opérations de cession, sous peine d’engager la responsabilité de la puissance publique à l’égard des acquéreurs.
La jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, rendue entre avril 2025 et mai 2026, confirme avec une remarquable constance la rigueur du régime juridique applicable aux ventes et locations portant sur des immeubles du domaine public. L’inaliénabilité édictée par l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques constitue un obstacle absolu à la validité de tout acte translatif ou constitutif de droits réels sur ces biens, et seul un déclassement préalable, suivi d’une réitération des consentements, permet de purger le vice. Les restitutions consécutives à l’annulation obéissent au principe de remise en état antérieur des parties, indépendamment de la qualité de propriétaire du demandeur, et la prescription de l’action en nullité, régie par l’article 2224 du code civil, ne court qu’à compter de la découverte de l’illicéité de l’objet du contrat. Ces solutions, dont la portée pratique est considérable pour les acquéreurs, les preneurs et les professionnels du droit, devront être intégrées dans l’analyse des opérations que la future société foncière de l’État sera appelée à réaliser, sous le contrôle du juge judiciaire ou administratif selon la nature des actes en cause.
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